Shutdown: Θεσμικό πλαίσιο, σενάρια και επιπτώσεις μιας κρίσης που έγινε συνήθεια!

Με την είσοδο στο νέο οικονομικό έτος (1η Οκτωβρίου κάθε έτους), οι Ηνωμένες Πολιτείες αντιμετωπίζουν για μία ακόμη φορά το φάσμα του shutdown της ομοσπονδιακής κυβέρνησης. Πρόκειται για έναν θεσμό ιδιότυπο, που δεν υπάρχει σε άλλες δυτικές δημοκρατίες. Το shutdown δεν είναι μια απλή πολιτική διαμάχη, αλλά υποχρεωτικό αποτέλεσμα του Συντάγματος των ΗΠΑ και του Antideficiency Act. Το Σύνταγμα προβλέπει ότι καμία δαπάνη δεν μπορεί να γίνει χωρίς έγκριση του Κογκρέσου, ενώ ο νόμος του 19ου αιώνα απαγορεύει στις υπηρεσίες να ξοδεύουν ή να δεσμεύουν χρήματα χωρίς νομοθετημένη χρηματοδότηση. Από τη δεκαετία του 1980, με γνωμοδοτήσεις του Υπουργείου Δικαιοσύνης, αυτή η απαγόρευση κατέστη αυστηρή και δεσμευτική: χωρίς ψηφισμένες πιστώσεις, οι μη απολύτως αναγκαίες δραστηριότητες της κυβέρνησης παύουν. Αυτό καθιστά το shutdown θεσμοθετημένη υποχρέωση και όχι πολιτική επιλογή.

Μια σύντομη ιστορική αναδρομή μας βοηθά να κατανοήσουμε πώς εδραιώθηκε αυτή η πρακτική. Στα τέλη της δεκαετίας του ’70, υπήρξαν "κενά χρηματοδότησης", αλλά οι υπηρεσίες συνέχιζαν να λειτουργούν με την ελπίδα ότι το Κογκρέσο θα καλύψει εκ των υστέρων τις δαπάνες. Το 1980–81, με τις γνωμοδοτήσεις Civiletti, η λογική αυτή ανατράπηκε και τα κενά χρηματοδότησης μετατράπηκαν σε πραγματικά shutdowns. Έκτοτε, κάθε αποτυχία ψήφισης προϋπολογισμού ή προσωρινής συμφωνίας οδηγεί σε διακοπή λειτουργίας. Το 1995–96, η κυβέρνηση Κλίντον έζησε δύο shutdowns, 5 και 21 ημερών, που άφησαν το Κογκρέσο πολιτικά αποδυναμωμένο. Το 2013, η αντιπαράθεση για τον νόμο Obamacare οδήγησε σε 16 ημέρες παράλυσης. Το 2018–19, η διαμάχη για το τείχος στα σύνορα με το Μεξικό γέννησε το μεγαλύτερο shutdown στην ιστορία: 35 ημέρες με τεράστιο οικονομικό κόστος. Σε όλες τις περιπτώσεις, η αμερικανική κοινωνία βίωσε άμεσα τις συνέπειες μιας πολιτικής κρίσης που μετατράπηκε σε διοικητική παύση.

Οι επιπτώσεις ενός ομοσπονδιακού shutdown είναι πολυεπίπεδες. Από την πρώτη ημέρα, χιλιάδες ομοσπονδιακοί υπάλληλοι τίθενται σε αναστολή εργασίας, ενώ όσοι κρίνονται "ουσιώδεις" συνεχίζουν να εργάζονται απλήρωτοι ώσπου να βρεθεί λύση. Οι υπηρεσίες που θεωρούνται μη αναγκαίες σταματούν: τα εθνικά πάρκα κλείνουν, τα μουσεία παύουν να λειτουργούν, οι αιτήσεις για διαβατήρια και βίζες καθυστερούν, οι επιθεωρήσεις τροφίμων και περιβάλλοντος περιορίζονται. Οι πρώτες ημέρες δημιουργούν σύγχυση στους πολίτες και στέλνουν το μήνυμα μιας πολιτείας που "παγώνει". Στην πρώτη εβδομάδα, η αμερικανική οικονομία αρχίζει να νιώθει την πίεση: μικρές επιχειρήσεις στερούνται πρόσβασης σε νέα δάνεια, οι αγρότες δεν λαμβάνουν ομοσπονδιακές επιδοτήσεις, ενώ οι ομοσπονδιακές δίκες περιορίζονται. Οι αγορές αντιδρούν νευρικά, οι επενδυτές κρατούν στάση αναμονής και η καταναλωτική εμπιστοσύνη μειώνεται.

Όσο η διακοπή παρατείνεται, τόσο βαθύτερη γίνεται η ζημία. Οι προμηθευτές του Δημοσίου βλέπουν τα συμβόλαιά τους να παγώνουν, οι Πολιτείες δεν λαμβάνουν τις αναγκαίες ομοσπονδιακές επιχορηγήσεις για την παιδεία και την κοινωνική μέριμνα, και η χώρα εμφανίζεται ευάλωτη θεσμικά. Η εμπειρία του 2018–19 έδειξε ότι η καθαρή απώλεια στο ΑΕΠ έφτασε τα 11 δισ. δολάρια, με 3 δισ. οριστικά χαμένα. Δεν πρόκειται για "λογιστική τρύπα" που θα καλυφθεί αργότερα· είναι πραγματικό κόστος στην αμερικανική οικονομία. Και το παράδοξο είναι ότι, βάσει του νόμου του 2019, οι εργαζόμενοι που σήμερα δεν πληρώνονται θα λάβουν αναδρομικά τους μισθούς τους. Άρα το κράτος δεν γλιτώνει τίποτα. Αντίθετα, χάνει παραγωγικότητα, αξιοπιστία και χρήματα.

Η τρέχουσα περίπτωση φυσικά δεν διαφέρει σε τίποτε με τις προηγούμενες. Το Υπουργείο Υγείας αναμένεται να θέσει σε παύση περίπου το 40% του προσωπικού του, το Γραφείο Προϋπολογισμού έχει ζητήσει από τις υπηρεσίες να ετοιμαστούν για μακρόχρονη κρίση, ενώ οι κοινωνικές επιπτώσεις είναι ήδη προβλέψιμες: καθυστερήσεις σε αιτήσεις, επιβάρυνση οικογενειών που εξαρτώνται από ομοσπονδιακές υπηρεσίες, οικονομική αβεβαιότητα. Η αμερικανική οικονομία, που αντιμετωπίζει ήδη πίεση από το υψηλό δημόσιο χρέος, τον διχασμό και τις πολιτικές αντιπαραθέσεις, εισέρχεται σε μια περίοδο τεχνητής παράλυσης.

Τα πιθανά σενάρια που βρίσκονται μπροστά μας είναι συγκεκριμένα:

1.Προσωρινή συμφωνία χρηματοδότησης: άμεση επανεκκίνηση των υπηρεσιών, αλλά με το πρόβλημα απλά να μετατίθεται για λίγες εβδομάδες. Ίσως και μέχρι πριν τα Χριστούγεννα.
2.Βραχυχρόνιο shutdown λίγων ημερών: κυρίως συμβολικό πλήγμα με κλείσιμο πάρκων και υπηρεσιών, περιορισμένο οικονομικό αντίκτυπο αλλά μεγάλη πολιτική φθορά.
3.Shutdown μέσης διάρκειας (1–2 εβδομάδες): η ζημιά μεταφέρεται στην οικονομία. Δάνεια και επιδοτήσεις παγώνουν, οι δικαστικές και διοικητικές διαδικασίες καθυστερούν, το ΑΕΠ υφίσταται μετρήσιμη απώλεια.
4.Παρατεταμένο shutdown (πάνω από 3 εβδομάδες): η κρίση γίνεται συστημική, πλήττει συμβόλαια, Πολιτείες και διεθνή αξιοπιστία, ενώ ο κίνδυνος υποβάθμισης της πιστοληπτικής ικανότητας μεγαλώνει. 
5.Τελικός συμβιβασμός: Το λιγότερο πιθανό άμεσα αλλά συνήθως επιτυγχάνεται. Μετά από πολλές, αμοιβαίες υποχωρήσεις, αφήνοντας πίσω μεγάλο κόστος και σοβαρά πολιτικά τραύματα.

Το shutdown είναι το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα του πώς η πολιτική σύγκρουση στο Κογκρέσο μπορεί να μετατραπεί σε κρίση κρατικής λειτουργίας. Δεν είναι μέσο εξοικονόμησης, αλλά μέσο πίεσης. Στο τέλος, πάντα υπάρχει συμβιβασμός. Το ερώτημα είναι πόσο κοστίζει κάθε φορά αυτή η επίδειξη ακαμψίας και πόσο μπορεί να αντέξει μια υπερδύναμη να εμφανίζεται ότι "κλείνει το μαγαζί" με το γύρισμα του ημερολογίου. Όταν το shutdown χρησιμοποιείται κάθε φορά ως μέσο εκβιασμού τόσο αποτελεσματικά, είναι κάτι περισσότερο από αναγκαίο όλοι ν’ αναρωτηθούν, αν το πραγματικό πρόβλημα εντοπίζεται πολύ βαθύτερα στην πολιτική σκηνή της Υπερδύναμης.

Πέτρος Λάζος
petros.lazos@capital.gr