Περί άρθρου 16, άρθρου 28 και άλλων... άρθρων...

Του Δημητρίου Β. Σκιαδά

Παρουσιάστηκε την Τετάρτη στο Υπουργικό Συμβούλιο το περιεχόμενο της νομοθετικής πρωτοβουλίας της Κυβέρνησης με τίτλο "Ελεύθερο Πανεπιστήμιο". Η σημειολογία του τίτλου είναι ενδιαφέρουσα καθώς προτάσσει ένα στοιχείο το οποίο ανέκαθεν το σύνολο της ακαδημαϊκής κοινότητας διεκδικεί, την ελευθερία κινήσεων και την ευελιξία σε εκπαιδευτικές και ερευνητικές δραστηριότητες στα Πανεπιστήμια της χώρας μας, που συχνά ασφυκτιούν υπό ένα θεσμικό πλαίσιο στενό και -το χειρότερο- αναποτελεσματικό ακόμη και ως προς τον ίδιο το λόγο ύπαρξης του, την αυστηρή τήρηση της νομιμότητας. Ακόμη και η τελευταία νομοθετική πρωτοβουλία συνολικής ρύθμισης της οργάνωσης και λειτουργίας της ανώτατης εκπαίδευσης στη χώρα μας, το καλοκαίρι του 2022, θυμίζει περισσότερο νομοθετικό... κώδικα που ρυθμίζει κάθε λεπτομέρεια, παρά νόμο-πλαίσιο που εκ φύσεως θα πρέπει απλώς να οριοθετεί τις ρυθμιζόμενες δράσεις, αφήνοντας τον προσδιορισμό του περιεχομένου τους στους φορείς τους οποίους αφορά, εν προκειμένω τα Πανεπιστήμια.

Η πρόταση περί "Ελεύθερου Πανεπιστημίου", σύμφωνα με τα όσα έχουν ανακοινωθεί, περιλαμβάνει μεταξύ άλλων "το τέλος του κρατικού μονοπωλίου σε ό,τι αφορά τα ελληνικά Πανεπιστήμια". Εμφανίζεται δηλαδή ως μια νομοθετική επιλογή παροχής δυνατότητας σε ιδιώτες (γενικά μη κρατικούς φορείς) να ιδρύσουν Πανεπιστήμια. Ως βάση αυτής της δυνατότητας καταγράφεται το άρθρο 28 του Συντάγματος κατά το οποίο "οι διεθνείς συμβάσεις, από την επικύρωσή τους με νόμο (…) αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του εσωτερικού ελληνικού δικαίου και υπερισχύουν από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου". Ουσιαστικά, με βάση τις ανακοινώσεις, θα παρέχεται δυνατότητα ίδρυσης και λειτουργίας Παραρτημάτων στην Ελλάδα, από ξένα Πανεπιστήμια, είτε απευθείας είτε ως συνεργαζόμενα με ελληνικούς ιδιωτικούς ή κρατικούς φορείς, επί τη βάσει διεθνών συμφωνιών που θα συναφθούν ή έχουν ήδη συναφθεί. Πρέπει να σημειωθεί στο σημείο αυτό ότι η δυνατότητα ίδρυσης στην Ελλάδα παραρτημάτων από αλλοδαπά δημόσια πανεπιστήμια, τα οποία παραρτήματα θα έχουν εδώ την ίδια νομική φύση που έχουν τα "μητρικά" πανεπιστήμια στη χώρα προέλευσης τους, υπάρχει ακόμη και σήμερα, χωρίς κάποια περαιτέρω ρύθμιση. Η νέα πρωτοβουλία κάνει ένα βήμα παραπέρα, παρέχοντας ρητά αυτή τη δυνατότητα και σε αλλοδαπά ιδιωτικά πανεπιστήμια έτσι ώστε το ιδρυόμενο παράρτημα να έχει μορφή μη κρατικού μη κερδοσκοπικού πανεπιστημίου (άρα ΝΠΙΔ) για την ελληνική έννομη τάξη. 

Η πρόταση αυτή εδράζεται σε μια ερμηνευτική προσέγγιση του άρθρου 16 του Συντάγματος κατά την οποία η λειτουργία της ελληνικής έννομης τάξης στο πλαίσιο της έννομης τάξης της ΕΕ έχει επανοριοθετήσει το πεδίο εφαρμογής του άρθρου αυτού. Κατά τη νέα αυτή προσέγγιση η απαγόρευση του άρθρου 16 περιλαμβάνει την ίδρυση μη κρατικών πανεπιστημίων στην περίπτωση ίδρυσης σχολών από ιδιώτες αλλά όχι την εγκατάσταση παραρτημάτων ξένων πανεπιστημίων άλλης χώρας, ο δε περιορισμός της νομικής φύσης των Πανεπιστημίων ως αυτοδιοικούμενα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου αφορά μόνο όσα πανεπιστήμια ιδρύονται αυτοτελώς στην Ελλάδα. Η αλλαγή αυτή οφείλεται στη συνεκτίμηση και άλλων νομικών διατάξεων που προέρχονται από την ΕΕ και αφορούν τις θεμελιώδεις ελευθερίες της ΕΕ, την ελεύθερη εγκατάσταση και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, τις διατάξεις του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ε.Ε. (ιδίως του άρθρου 14 "ελευθερία ίδρυσης ακαδημαϊκών ιδρυμάτων") αλλά και διατάξεις διεθνών συμβάσεων, τις οποίες έχει κυρώσει η Ελλάδα. 

Ο προβληματισμός που θέτω στο σημείο αυτό είναι κυρίως νομικός και δη πολιτειακός. Η παροχή ποιοτικής και αποτελεσματικής εκπαίδευσης σε όλες τις βαθμίδες αποτελεί βασική αποστολή μιας πολιτείας. Και η αποστολή αυτή έχει ευθεία αναφορά στο πιστεύω της ίδιας της πολιτείας για την ποιότητα των πολιτών της. Για το λόγο αυτό, ακόμη και στην περίπτωση της ΕΕ, τα θέματα οργάνωσης και λειτουργίας της εκπαίδευσης (και παιδείας γενικά) έχουν παραμείνει στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών της Ένωσης, με την ίδια να έχει μικρή δυνατότητα πολιτικής παρέμβασης. Βέβαια, η λειτουργία της κοινής/ενιαίας/εσωτερικής αγοράς έχει θέσει ένα άλλο πλαίσιο συζήτησης που εξετάζει τα γνωσιακά εφόδια που παρέχει η εκπαίδευση ως επαγγελματικά προσόντα που εκφράζουν δεξιότητες και ικανότητες ένταξης στην αγορά εργασίας. Και υπό αυτό το πρίσμα έχει δημιουργηθεί ένα συνολικό σύστημα διατάξεων, σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο, που επιδιώκει την κατάργηση κάθε εμποδίου στην ελευθερία διακίνησης και εγκατάστασης κάθε προσώπου ήπαρόχου υπηρεσίας (όπως η εκπαίδευση). Η διάσταση αυτή, επί του παρόντος, συνυπάρχει με την κρατική αρμοδιότητα περί εκπαίδευσης, αν και η ΕΕ προσπαθεί να υπεισέλθει στην τελευταία μέσω άλλων πολιτικών ή οικονομικών οχημάτων (π.χ. ευρωπαϊκό εξάμηνο, χρηματοδοτήσεις, κλπ). 

Η επιλογή να εξυπηρετηθεί αυτή η ενωσιακή διάσταση της εκπαίδευσης μέσω της αξιοποίησης του άρθρου 28, το οποίο, κατά τη σχετική ερμηνευτική δήλωση που το συνοδεύει, αποτελεί το θεμέλιο της συμμετοχής της χώρας μας στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, χωρίς όμως να λαμβάνεται υπόψιν η διάδραση του άρθρου 28 με το άρθρο 16 του Συντάγματος, δημιουργεί έντονους προβληματισμούς. Η εμφανής (και μάλιστα εκπεφρασμένη ρητά από τους αρμόδιους) προσπάθεια παράκαμψης μιας συνταγματικής διάταξης (ασχέτως εάν κάποιος συμφωνεί ή διαφωνεί με το περιεχόμενο της) μέσω μιας άλλης συνταγματικής διάταξης, και μάλιστα με την εμπλοκή του κοινού νομοθέτη σε αυτή την διαδικασία, δημιουργεί την αίσθηση ότι υπάρχουν στο Σύνταγμα διατάξεις αντίθετες μεταξύ τους (!!!!), κάτι που προδήλως ελέγχεται για την ορθότητα του, καθώς έτσι ακυρώνει κάθε δυνατότητα ελέγχου συνταγματικότητας των σχετικών νομοθετικών ρυθμίσεων.Ο δε νόμος που θα προκύψει από την επίμαχη νομοθετική πρωτοβουλία που ανακοινώθηκε θα αποτελεί απλό νομοθετικό κείμενο, χωρίς κάποια υπερνομοθετική ισχύ, και θα υπόκειται σε έλεγχο συμβατότητας με το Σύνταγμα κατά την κρίση των δικαστηρίων όπως κάθε άλλος νόμος (άρθρο 93 παρ. 4 του Συντάγματος). Μια ενδεχόμενη δικαστική κρίση περί αντισυνταγματικότητας και μη εφαρμογής του θα σημαίνει ότι η δυνατότητα να ιδρυθούν παραρτήματα αλλοδαπών πανεπιστημίων με μορφή ΝΠΙΔ θα προσκρούει πάλι στο άρθρο 16, οπότε δεν θα έχει αλλάξει κάτι.

Η δε διάσταση της αμοιβαιότητας που συνοδεύει την εφαρμογή του άρθρου 28 (εν προκειμένω το ζήτημα αφορά τη φύση των Παν/μιων ως ΝΠΔΔ) μάλλον δεν αποτελεί στέρεη νομική βάση. Πιο συγκεκριμένα, έχει προβλεφθεί στον ν.4957/2022 η δυνατότητα ίδρυσης στην αλλοδαπή παραρτήματος ελληνικού πανεπιστημίου. Το ερώτημα που τίθεται είναι εάν επιτρέπεται η ίδρυση παραρτημάτων των ελληνικών πανεπιστημίων στην αλλοδαπή πώς μπορεί να απαγορεύεται κατά παράβαση της αρχής της αμοιβαιότητας η εγκατάσταση στην Ελλάδα αλλοδαπών πανεπιστημιακών ιδρυμάτων; Το ερώτημα αυτό είναι απλοϊκό και για αυτό εσφαλμένο. Η νομοθεσία (και το Σύνταγμα) στην Ελλάδα δεν απαγορεύει την εγκατάσταση παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων, εφόσον αυτά είναι συμβατά με τις εκάστοτε ισχύουσες συναφείς ρυθμίσεις. Ο ίδιος όρος (πρόβλεψη από και συμβατότητα με την οικεία εθνική νομοθεσία) τίθεται (και από το ν. 4957/2022 αλλά και από τις σχετικές διεθνείς συμβάσεις) και για τη δημιουργία παραρτημάτων ελληνικών πανεπιστημίων στην αλλοδαπή. Και αυτό γιατί αναγνωρίζεται πάντα ως κυρίαρχη η αρμοδιότητα της οικείας πολιτείας (κράτος υποδοχής παραρτήματος) ως έχουσας έννομο (και εθνικό) συμφέρον ως προς τα θέματα παιδείας. 

Ο γράφων είχε την τύχη και την τιμή να συμμετέχει ως μέλος της πολιτικής ηγεσίας του Υπουργείου Παιδείας στη μόνη, μέχρι σήμερα, απόπειρα αναθεώρησης του άρθρου 16 που έτυχε μιας κατ’ αρχήν ευρείας αποδοχής από τα μεγάλα κόμματα της εποχής εκείνης (2007), όταν με την αείμνηστη Μαριέττα Γιαννάκου και τα υπόλοιπα πολιτικά στελέχη του Υπουργείου διαμορφώσαμε μια πρόταση που αποτελούσε ρεαλιστική βάση λύσης του προβλήματος, με συγκεκριμένες εγγυήσεις διασφάλισης ποιότητας, με στόχο την ίδρυση μη κρατικών μη κερδοσκοπικών πανεπιστημίων. Ατυχώς, για λόγους μικροκομματικού κόστους (ή οφέλους), η τότε αντιπολίτευση τελικά δεν στήριξε την πρωτοβουλία αυτή.  Όμως αυτό δεν σημαίνει ότι πρέπει να σταματήσει η προσπάθεια. Στο τέλος του 2024 συμπληρώνονται 5 χρόνια από την τελευταία αναθεώρηση. Αποκτά πλέον τη δυνατότητα η παρούσα Βουλή (εάν δεν αλλάξει κάτι μέχρι τότε) να διαγνώσει την ανάγκη αναθεώρησης συνταγματικών διατάξεων και να ξεκινήσει τη διαδικασία του άρθρου 110 του Συντάγματος.

Υπάρχει ο χρόνος ωρίμανσης των προτάσεων και των θέσεων για να διαμορφωθούν οι αναγκαίες προϋποθέσεις ώστε η όποια αλλαγή του άρθρου 16 να γίνει με όρους συντεταγμένης διαδικασίας και όχι νομοθετικής ακροβασίας.  

* Ο Δημήτριος Β. Σκιαδάς είναι Καθηγητής Παν/μιου Μακεδονίας