Από τους δημοσιονομικούς κανόνες στα δημοσιονομικά πρότυπα

Του Γιώργου Μανάλη 

Η ευρωπαϊκή δημοσιονομική πολιτική διακρίνεται σε δύο μέρη. Το πρώτο αναφέρεται στην ανάπτυξη και εγκαθίδρυση μιας δημοσιονομικής ένωσης, όπου τα κράτη μέλη δανείζονται από κοινού, διαμοιράζονται τον κίνδυνο μέσω δημοσιονομικών εισφορών, ενώ ενισχύουν και χρησιμοποιούν τον κοινό ευρωπαϊκό προϋπολογισμό. Το δεύτερο μέρος αναφέρεται σε κανόνες που πρέπει να διέπουν τη δημοσιονομική πολιτική του κάθε κράτους ξεχωριστά. 

Κατά την οικονομική κρίση της προηγούμενης δεκαετίας το βάρος είχε πέσει στο δεύτερο σκέλος, όταν οι ευρωπαϊκοί μηχανισμοί απαιτούσαν δημοσιονομική πειθαρχία στη διαχείριση των οικονομικών από συγκεκριμένα κράτη μέλη. Μετά την πανδημία, όμως, και με την παρούσα ενεργειακή κρίση, η προσοχή στρέφεται στο πρώτο σκέλος, αφού συστήνονται νέα εργαλεία και μηχανισμοί για τη χρηματοδότηση της ανάκαμψης και την αντιμετώπιση του υψηλού ενεργειακού κόστους. Σε αυτό το μέτωπο, η Ευρώπη έχει κινηθεί αρκετά γρήγορα, αφού το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας φαίνεται να έχει μπει σε τροχιά ενώ τα εθνικά σχέδια περιλαμβάνουν φιλόδοξες επενδύσεις με συγκεκριμένη στόχευση.

Στη δεδομένη συνθήκη, όμως, ο πρωτοφανής πληθωρισμός στον τομέα της ενέργειας φέρνει την ΕΚΤ αντιμέτωπη με μία αντιστροφή πολιτικής, τη σύσφιξη της νομισματικής πολιτικής και την παύση της ποσοτικής χαλάρωσης. Με λίγα λόγια, αναμένεται από το καλοκαίρι κι έπειτα, τα επιτόκια δανεισμού να αυξηθούν και η ΕΚΤ να περιορίσει την αγορά χρέους που εκδίδουν τα κράτη-μέλη. Η προοπτική αυτή θα φέρει στο προσκήνιο τη δημοσιονομική κατάσταση των ευρωπαϊκών οικονομιών κι ενώ το δημοσιονομικό κανονιστικό πλαίσιο της ΕΕ είχε ανασταλεί, ώστε να μπορέσουν τα κράτη να εξέλθουν της πανδημικής κρίσης, τώρα επανέρχεται, μετατοπίζοντας την προσοχή από το πρώτο στο δεύτερο σκέλος της ευρωπαϊκής δημοσιονομικής πολιτικής: τους κανόνες που πρέπει να τηρεί το κάθε κράτος-μέλος αναφορικά με τις δαπάνες του και την έκδοση χρέους.

Η ιστορία των ευρωπαϊκών δημοσιονομικών κανόνων χαρακτηρίζεται ώς "καθίζηση με το πέρας του χρόνου” (Deroose et al. 2018). H συνθήκη του Μάαστριχτ (1992) και το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (SGP) έχουν θεσπίσει δύο βασικά σημεία: τον λόγο χρέους προς ΑΕΠ στο 60% και το έλλειμμα προϋπολογισμού στο 3%. Η υποχρέωση συμμόρφωσης από όλες τις χώρες, όπως και η ξεκάθαρη και απλή δομή των κανόνων εξυπηρετεί κυρίως την αξιοπιστία τους, ωστόσο πολύ γρήγορα οι κανόνες αυτοί παραβιάστηκαν. Το βασικό επιχείρημα ενάντια στους κανόνες αυτούς είναι ότι αποδεικνύονται εξαιρετικά δεσμευτικοί σε καιρούς ύφεσης, ενώ δεν περιορίζουν την αύξηση των δημοσίων δαπανών σε καιρούς ανάπτυξης. Οι απλοί αυτοί κανόνες πολύ γρήγορα αποδείχτηκαν ελλιπείς για την αντιμετώπιση των διαφορετικών δημοσιονομικών συνθηκών που αντιμετωπίζει κάθε χώρα-μέλος και η συστηματική παραβίασή τους οδήγησε σε πρόσθετους και πιο περίπλοκους κανόνες. Η μορφή που έχουν λάβει σήμερα πολύ εύστοχα παρομοιάζεται με τον καθεδρικό ναό της Αβίλα στην Ισπανία, όπου ενώ η αρχική κατασκευή είναι διακριτή, οι συνεχείς επεκτάσεις που έχει δεχτεί διαστρεβλώνουν το συνολικό αρχιτεκτονικό αποτέλεσμα (Blanchard et al. 2021).    

Η μεταρρύθμιση των δημοσιονομικών κανόνων έχει αναδειχθεί σε μείζον ζήτημα για την Ευρώπη,  ως προς το οποίο όλες οι πλευρές συνηγορούν. Σχετικά όμως με τη μορφή των νέων κανόνων υπάρχουν αρκετές αντικρουόμενες απόψεις. Μία άποψη θέλει τη διατήρηση των ορίων στον λόγο χρέους προς ΑΕΠ και στο έλλειμμα (καθώς η απεμπόλησή τους θα απαιτούσε αλλαγή της Συνθήκης) και την αντικατάσταση της πληθώρας των επιπρόσθετων κανόνων με απλούστερους οι οποίοι μπορούν να ανταποκριθούν στις κυκλικές ανάγκες των οικονομιών. Για παράδειγμα ένας κανόνας δαπανών ο οποίος θα υποχρεώνει σε πτωτική τάση το χρέος ενώ θα επιτρέπει διακυμάνσεις ανάλογα με τη φάση του κύκλου. 

Οι Blanchard, Leandro και Zettelmeyer (2021) παρά το γεγονός ότι αναγνωρίζουν την παραπάνω πρόταση ως βελτιωτική στο ήδη υπάρχον καθεστώς, προτείνουν την απαλλαγή από τους δημοσιονομικούς κανόνες και τη μετάβαση σε δημοσιονομικά πρότυπα (fiscal standards). Τα δημοσιονομικά πρότυπα κατά τους Blanchard et al. δεν απαιτούν την εκ των προτέρων θέσπιση αυστηρών κανόνων, αλλά τη διαμόρφωση δημοσιονομικών πλαισίων στα οποία οι οικονομίες θα διατηρούν κάποια ελευθερία οικονομικής πολιτικής και θα αξιολογείται η πορεία τους διαρκώς, αξιοποιώντας τη διαθέσιμη πληροφορία της εκάστοτε περιόδου. Ένα διαφωτιστικό παράδειγμα της διαφοράς κανόνων από πρότυπα είναι τα όρια ταχύτητας, π.χ. το "απαγορεύεται να ξεπεράσεις τα 70 χλμ/ώρα” αποτελεί έναν κανόνα, αντίθετα το "απαγορεύεται η υπερβολική ταχύτητα” αποτελεί ένα πρότυπο, όπου ο καθορισμός της υπερβολικής ταχύτητας επαφίεται είτε στον οδηγό, είτε στην τροχαία. 

Το βασικό επιχείρημα υπέρ των προτύπων είναι η ευκαμψία στην επί τόπου αξιολόγηση όλων των μεταβλητών εκείνων που καθιστούν το δημόσιο χρέος βιώσιμο. Οι συνεχείς κρίσεις της τελευταία περιόδου επιβεβαιώνουν την αβεβαιότητα που περιβάλλει τη διαμόρφωση των μεταβλητών αυτών. Για παράδειγμα, στο τέταρτο τρίμηνο του 2021 με την επανεκκίνηση της οικονομικής δραστηριότητας, η πρόβλεψη για τους ρυθμούς ανάπτυξης ξεπερνούσε και τα πιο αισιόδοξα σενάρια, ενώ ο πληθωρισμός προβλεπόταν παροδικός και αποκλειόταν το σενάριο αύξησης των επιτοκίων. Είναι δύσκολο να φανταστεί κανείς πως ένας δημοσιονομικός κανόνας ο οποίος θα θεσπιζόταν στο δεύτερο μισό του 2021, θα ανταποκρινόταν στις συνθήκες σήμερα. Ίσως όμως το πιο σημαντικό προτέρημα των δημοσιονομικών προτύπων είναι η αποφυγή του "one-size-fits-all” κανόνα. Η αξιολόγηση της βιωσιμότητας του χρέους λαμβάνει υπόψη όλα τα χαρακτηριστικά της εκάστοτε οικονομίας, τη δεδομένη στιγμή και προτείνει αντίστοιχες προσαρμογές. 

Το μειονέκτημα των δημοσιονομικών προτύπων είναι η εφαρμογή τους, ωστόσο οι συγγραφείς της μελέτης ισχυρίζονται πως τα εργαλεία και οι μηχανισμοί υπάρχουν. Μεθοδολογικά η παρακολούθηση και αξιολόγηση της βιωσιμότητας του χρέους μπορεί να γίνει χρησιμοποιώντας τη "στοχαστική ανάλυση βιωσιμότητας του χρέους”, ένα εργαλείο που ήδη χρησιμοποιείται από το ΔΝΤ, την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και την ΕΚΤ. Αναφορικά με τη συμμόρφωση των κρατών-μελών με τα καθορισμένα πρότυπα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Δημοσιονομικό Συμβούλιο όσο και οι εθνικοί αντίστοιχοι φορείς θα μπορούσαν να αναλάβουν πρωτοβουλίες, ενώ οποιαδήποτε διαφωνία μεταξύ εθνικών και ευρωπαϊκών αρχών θα μπορούσε να επιδικάζεται από ανεξάρτητους θεσμούς όπως το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο.     

Η μελέτη των Blanchard, Leandro και Zettelmeyer προτείνει μία ριζική αναμόρφωση του δημοσιονομικού πλαισίου της ΕΕ. Ίσως ακόμα και να αποτυγχάνει να λάβει υπόψη τη δυσκολία αλλαγής του status quo στη λειτουργία των ευρωπαϊκών θεσμών αλλά και να προϋποθέτει ένα σύστημα συνεχούς εποπτείας των κρατών-μελών το οποίο δύσκολα εφαρμόζεται. Ωστόσο στη δεδομένη χρονική περίοδο, με την εμπειρία ισχυρών αλλεπάλληλων κρίσεων, μιας δυσκολότερης από την αναμενόμενη οικονομικής συγκυρίας, κι ενός συνεχώς μεταβαλλόμενου οικονομικού περιβάλλοντος, η πρόταση αυτή αξίζει να βρίσκεται στο δημόσιο διάλογο.

* Ο κ. Γιώργος Μανάλης είναι Μεταδιδακτορικός Ερευνητής, Υπότροφος της Ερευνητικής Έδρας Α. Γ. Λεβέντη, Ελληνικό Ίδρυμα Ευρωπαϊκής & Εξωτερικής Πολιτικής (ΕΛΙΑΜΕΠ)