Πέντε μαθήματα για τις πυρηνικές διαπραγματεύσεις ΗΠΑ - Ιράν

Της Corey Hinderstein

Τον περασμένο Σαββατοκύριακο στο Ομάν, η διοίκηση του Αμερικανού προέδρου Ντόναλντ Τραμπ έκανε τα πρώτα βήματα προς μια πυρηνική διαπραγμάτευση με το Ιράν. Οι έμμεσες συζητήσεις πήγαν αρκετά καλά ώστε να δικαιολογήσουν ένα δεύτερο γύρο, που πραγματοποιήθηκε αυτό το Σαββατοκύριακο. Καθώς οι δύο πλευρές κινούνται προς μια ουσιαστική διαπραγμάτευση για το μέλλον του πυρηνικού προγράμματος της Τεχεράνης, θα πρέπει να αναλογιστούν τις διαπραγματεύσεις που οδήγησαν στην υπογραφή και εφαρμογή του Κοινό Σχέδιο Δράσης (JCPOA) το 2015 και να αντλήσουν πέντε μαθήματα για την τρέχουσα διαδικασία.

Η παρακολούθηση έχει σημασία

Η συζήτηση για το πυρηνικό πρόγραμμα καταλήγει σε μια κεντρική ερώτηση: Πόσο πλούσιο σε ουράνιο όπλο μπορεί να παράγει το Ιράν, και πόσο γρήγορα, αν αποφασίσει να κατασκευάσει πυρηνικό όπλο;

Το ιρανικό πυρηνικό πρόγραμμα βρίσκεται σε μια πολύ διαφορετική θέση από ό,τι πριν μια δεκαετία. Τώρα, το Ιράν διαθέτει περισσότερο πυρηνικό υλικό, περισσότερες μηχανές (αποσυνθετές αερίου) για την παραγωγή αυτού του υλικού και πιο προηγμένους τύπους τέτοιων μηχανών. Έχει επίσης χρόνια εμπειρίας στον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη λειτουργία αποσυνθετών. Αυτό δεν είναι εικασία—αποτυπώνεται στις τακτικές εκθέσεις παρακολούθησης της Διεθνούς Οργάνωσης Ατομικής Ενέργειας (IAEA), οι οποίες συνεχίστηκαν ακόμα και μετά την απόσυρση της διοίκησης Τραμπ από το JCPOA το 2018.

Λόγω αυτής της εξελιγμένης τεχνογνωσίας, κανένα νέο πυρηνικό συμφωνητικό δεν θα μπορέσει να επαναφέρει τις ικανότητες του Ιράν στα επίπεδα πριν το JCPOA. Αυτά που έχουν μάθει οι Ιρανοί επιστήμονες δεν μπορούν να καταστραφούν, ακόμα κι αν καταστραφούν οι μηχανές, το υλικό ή οι εγκαταστάσεις. Αυτό ισχύει είτε η καταστροφή προέλθει από διαπραγμάτευση είτε από στρατιωτική επιχείρηση. Η τεχνογνωσία του Ιράν θα διατηρηθεί για μια γενιά, ακόμα και αν συμφωνούσε σε πλήρη αποσυναρμολόγηση του τρέχοντος προγράμματος—κάτι που είναι απίθανο.

Για τον λόγο αυτό, η επαλήθευση και η παρακολούθηση θα είναι ακόμα πιο σημαντικές από ό,τι ήταν στο JCPOA—όπου αποτελούσαν κεντρικό στοιχείο. Εφόσον είναι αδύνατο να εμποδιστεί ολότελα η επανασύνθεση του προγράμματος, η έγκαιρη και σαφής ανίχνευση οποιασδήποτε απόκλισης από τους όρους της συμφωνίας θα είναι ζωτικής σημασίας. Αυτή η επαλήθευση θα πρέπει να καλύπτει κατάχρηση δηλωμένων δυνατοτήτων και ανίχνευση μη δηλωμένων δραστηριοτήτων.

Ευτυχώς, οι ΗΠΑ έχουν επενδύσει στο μέλλον της επαλήθευσης (αν και φήμες λένε ότι αυτά τα προγράμματα τώρα κινδυνεύουν από περικοπές). Η ενσωμάτωση προηγμένων εργαλείων και τεχνικών ήταν κρίσιμη για την αύξηση της γνώσης της IAEA μέσα από χρόνια επιθεωρήσεων και παρακολούθησης στο Ιράν. Η διατήρηση αυτών των εγχώριων επενδύσεων σε νέα εργαλεία και η συμμετοχή τεχνικών εμπειρογνωμόνων νωρίς στη διαπραγμάτευση για τον καθορισμό μέτρων παρακολούθησης και επαλήθευσης θα είναι καθοριστική για την οικοδόμηση εμπιστοσύνης στην περιοχή και τον κόσμο για οποιαδήποτε μελλοντική συμφωνία.

Παρόλο που η Ετήσια Αξιολόγηση Απειλών των ΗΠΑ εξακολουθεί να συμπεραίνει ότι το Ιράν δεν κατασκευάζει πυρηνικό όπλο, έχει προκληθεί πολύ περισσότερη εσωτερική συζήτηση για αυτό. Εφημερίδες έχουν αναφέρει ανησυχίες των ΗΠΑ και του Ισραήλ ότι το Ιράν έχει κάνει προκαταρκτικά βήματα που θα συνέτειναν σε ταχύτερη κατασκευή πυρηνικής βόμβας, εάν οι ηγέτες του το αποφάσιζαν. Λόγω της πρόσφατης προόδου του Ιράν στην εμπλουτισμό ουρανίου, οποιαδήποτε νέα συμφωνία θα πρέπει να περιλαμβάνει επαληθεύσιμους περιορισμούς σε δραστηριότητες που θα μπορούσαν να υποδηλώνουν κίνηση προς την κατασκευή πυρηνικού όπλου. Η πρόωρη προειδοποίηση είναι ο τρόπος με τον οποίο οι ΗΠΑ και οι σύμμαχοί τους αποκτούν εμπιστοσύνη στην ικανότητά τους να ανταποκριθούν—στρατιωτικά ή με άλλους τρόπους—σε μια πυρηνικοποίηση του Ιράν, και αυτή η εμπιστοσύνη είναι ένα ισχυρό αποτρεπτικό για το Ιράν να αλλάξει στάση.

Η γνώση είναι δύναμη

Τα πυρηνικά στοιχεία οποιασδήποτε συμφωνίας με το Ιράν πρέπει να βασίζονται σε μια δομημένη τεχνική κατανόηση της παραγωγής πυρηνικού υλικού, των πυρηνικών όπλων και των πολιτικών πυρηνικών κύκλων καυσίμου. Οι ΗΠΑ φέρνουν στο τραπέζι γενική εμπειρία και ειδική γνώση για τα ιρανικά προγράμματα. Οι Ιρανοί θα έχουν δικούς τους εμπειρογνώμονες, και η αμερικανική ομάδα πρέπει να είναι εξίσου προετοιμασμένη.

Τα πυρηνικά στοιχεία του JCPOA βασίστηκαν (και πωλήθηκαν) σε μια έννοια που ονομάζεται "χρόνος διάσπασης" (breakout time)—τον υπολογισμένο χρόνο που θα χρειαζόταν το Ιράν για να χρησιμοποιήσει το υλικό και την τεχνολογία εμπλουτισμού που διατηρεί στη χώρα για να παράγει αρκετό υλικό για ένα πυρηνικό όπλο, εάν το αποφάσιζε. Λόγω της αυξημένης επιχειρησιακής εμπειρίας του Ιράν, ο "χρόνος διάσπασης" ίσως να μην είναι πλέον η κατάλληλη βάση για τις τρέχουσες διαπραγματεύσεις. Αλλά η αμερικανική πλευρά χρειάζεται εργαλεία για να αξιολογεί τεχνικά τις πιθανές συμφωνίες και να επιβεβαιώνει ότι οι συμφωνημένοι περιορισμοί έχουν νόημα.

Σε αυτούς τους υπολογισμούς, η τεχνική γνώση είναι ζωτικής σημασίας. Η κατανόηση των δυνατοτήτων και των επιχειρησιακών πραγματικοτήτων του προγράμματος εμπλουτισμού ουρανίου του Ιράν είναι κρίσιμη για τον καθορισμό του τι δυνατότητες πρέπει να παραμείνουν στο Ιράν βάσει μιας συμφωνίας.

Παρόλο που δεν υπάρχει μία σωστή απάντηση, υπάρχουν τρόποι να σχεδιαστεί η υπολειπόμενη ικανότητα ώστε να μεγιστοποιηθεί ο χρόνος προειδοποίησης και ο χρόνος διάσπασης. Η κατανόηση του τι μπορεί να κάνει το Ιράν με τις υπάρχουσες δυνατότητές του θα είναι θεμέλιο για τον καθορισμό του εάν μια συμφωνία είναι προς το συμφέρον των ΗΠΑ, των συμμάχων τους ή της περιοχής.

Το σημαντικό έργο της μοντελοποίησης πιθανών λύσεων δεν θα γίνει στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων. Θα γίνει στις ΗΠΑ από εμπειρογνώμονες σε κρατικά εργαστήρια. Οι ΗΠΑ έχουν χτίσει αυτή την ικανότητα για πάνω από μια δεκαετία—σε όλες τις διοικήσεις—και είναι κρίσιμη για την υποστήριξη της διπλωματικής προσπάθειας. Η ομάδα διαπραγμάτευσης θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνει ειδικούς στην πυρηνικοποίηση, ώστε να διαμορφώσει διατάξεις που αντιμετωπίζουν ανησυχίες σχετικά με τα βήματα που απαιτούνται για τη μετατροπή του εμπλουτισμένου ουρανίου σε βόμβα.

Οι τεχνικοί εμπειρογνώμονες πρέπει να συμμετέχουν—ιδανικά, να βρίσκονται στην αίθουσα—για να κάνουν οποιαδήποτε συμφωνία αξιόπιστη, και η γνώση τους πρέπει να λαμβάνεται υπόψη. Όταν ο Τραμπ διαπραγματευόταν με τον Βορειοκορεάτη ηγέτη Κιμ Γιονγκ-ουν κατά την πρώτη του θητεία, η απεσταλμένη ομάδα περιλάμβανε τεχνικούς εμπειρογνώμονες. Αυτό είναι ένα καλό προηγούμενο που θα πρέπει να επαναληφθεί για το Ιράν, ειδικά όταν οι ΗΠΑ δεν έχουν έναν παγκοσμίως αναγνωρισμένο φυσικό ως κύριο διαπραγματευτή.

Δύναμη στον αριθμό

Οι ΗΠΑ δεν δρούσαν μόνες στις διαπραγματεύσεις του JCPOA. Ο συνδυασμός της ΕΕ3 (Γαλλία, Γερμανία, Ηνωμένο Βασίλειο), Ρωσίας, Κίνας και ΗΠΑ ήταν μια ισχυρή έκφραση μόχλευσης και έδειχνε μια συλλογική δέσμευση για το αποτέλεσμα. Κάθε χώρα είχε ελαφρώς διαφορετικές στρατηγικές και τακτικές προτεραιότητες. Μερικές φορές, αυτό οδηγούσε σε διαπραγματεύσεις πριν τις διαπραγματεύσεις, αλλά οδήγησε σε ένα ισχυρό συναίσθημα όταν επιτεύχθηκε η συμφωνία.

Αυτή η συμμαχία έφερε πίεση στις διαπραγματεύσεις, συμπεριλαμβανομένης εκείνης μέσω κυρώσεων και εμπορίου. Από την άποψη του Ιράν, η ευρωπαϊκή συμμετοχή παραμένει ζωτικής σημασίας, επειδή οι αμερικανικές κυρώσεις που διαπραγματεύονται περιορίζουν έντονα το εμπόριο με την Ευρώπη. Αν οι Ευρωπαίοι δεν είναι στο τραπέζι, η αξιολόγηση των πρακτικών οφελών που μπορεί να αποκομίσει το Ιράν από οποιαδήποτε συμφωνία γίνεται πολύ πιο δύσκολη. Οι εταίροι έφεραν επίσης την απαραίτητη πυρηνική τεχνογνωσία για να διαμορφώσουν το αποτέλεσμα και να εφαρμόσουν τη συμφωνία. Για παράδειγμα, η Ρωσία απέσυρε ουράνιο εμπλουτισμένο στο 20% για να το μετατρέψει σε επίπεδα πιο μακριά από όπλο. Η Κίνα έπαιξε καθοριστικό ρόλο στον επαναπροσανατολισμό ενός πυρηνικού ερευνητικού αντιδραστήρα στο Ιράν που θα παρήγαγε πλουτώνιο κατάλληλο για πυρηνικά όπλα, εάν ολοκληρωνόταν.

Μια πολυεθνική, ενωμένη προσέγγιση ήταν ιδιαίτερα σημαντική κατά τη φάση εφαρμογής της συμφωνίας. Διαφορές εμφανίζονταν σχεδόν καθημερινά, απαιτώντας διαβουλεύσεις, νομικές γνώμες, νέες διαπραγματεύσεις και συνεχή εγρήγορση. Η δυνατότητα επανόδου με τα άλλα μέλη της Κοινής Επιτροπής (που δημιουργήθηκε βάσει της συμφωνίας για την παρακολούθηση της εφαρμογής και την επίλυση διαφορών) σήμαινε ότι οι εταίροι μπορούσαν να παρουσιάσουν ενωμένο μέτωπο όταν το Ιράν προσπαθούσε να "επαναδιαπραγματευτεί" μέσω της εφαρμογής. Ιδιαίτερα σημαντικό ήταν ότι κάθε χώρα διατηρούσε ένα de facto δικαίωμα βέτο σε αυτή τη διαδικασία. Ειδικά τώρα, είναι κρίσιμο να χτιστεί υποστήριξη για οποιεσδήποτε διαπραγματεύσεις και να συμπεριληφθούν σύμμαχοι, εταίροι και (ίσως) αντίπαλοι, εάν οι διαπραγματευτές θέλουν να μεγιστοποιήσουν τις πιθανότητες επιτυχούς και βιώσιμης εφαρμογής.

Επιπλέον, ήταν απαραίτητη η διεύρυνση του κύκλου όσων υποστήριζαν τη διαπραγμάτευση και την εφαρμογή. Το Ομάν τότε, όπως και τώρα, διευκόλυνε συζητήσεις. Η Νορβηγία, το Καζακστάν, η Νότια Κορέα και η Ιαπωνία παρείχαν σημαντικές υπηρεσίες και υποστήριξη, και πολλές χώρες συνέβαλαν οικονομικά και τεχνικά στην IAEA για να ενισχύσουν την απαιτητική αποστολή παρακολούθησης και επαλήθευσης.

Μην βασίζεστε στο "όλα ή τίποτα"

Είναι κοινοτοπία στις διαπραγματεύσεις ότι τίποτα δεν έχει συμφωνηθεί μέχρι να συμφωνηθούν όλα. Όταν πρόκειται για πυρηνική διαπραγμάτευση με το Ιράν, αυτή η αρχή μπορεί να κάνει περισσότερο κακό παρά καλό.

Για παράδειγμα, η έλλειψη εμπιστοσύνης μεταξύ των μερών το 2015 οδήγησε τους διαπραγματευτές σε μια διφασική διαδικασία. Η επιτυχής εφαρμογή του Κοινού Σχεδίου Δράσης επέτρεψε μερικά βήματα από όλες τις πλευρές, θέτοντας μια καλύτερη βάση για την πιο δραματική επίδραση του JCPOA. Η δυνατότητα μικρότερων ενεργειών και κάποιων αναστρέψιμων τεχνικών βημάτων έδειχνε καλή πίστη από τις πλευρές. Με την εμπιστοσύνη ακόμα πιο κλονισμένη τώρα μεταξύ των πιθανών εταίρων, μια προσέγγιση "σέρνομαι, περπατώ, τρέχω" μπορεί να έχει ακόμα περισσότερο νόημα.

Επιπλέον, δεν είναι πρόβλημα να αφήνονται ορισμένες τεχνικές ρυθμίσεις αδιευκρίνιστες, εφόσον δεν αναστατώνουν την εφαρμογή των στρατηγικά σημαντικών στοιχείων μιας συμφωνίας. Κατά τη διαπραγμάτευση του JCPOA, κάποια θέματα άφηναν "κενά" στη συμφωνία, ενώ άλλα στοιχεία υπόκεινταν σε λεπτομερείς διαπραγματεύσεις. Στο τέλος της διαδικασίας, κάποια σημεία απλώς δεν είχαν επιλυθεί.

Για παράδειγμα, η παράγραφος 59 του Παραρτήματος 1 ανέφερε ότι κάποια καύσιμα για τον ερευνητικό αντιδραστήρα που κατασκευαζόταν στο Ιράν θα μπορούσαν να παραχθούν στο Ιράν χωρίς να υπολογίζονται στο όριο εμπλουτισμένου ουρανίου, εάν είχαν ιδιότητες που τα καθιστούσαν ακατάλληλα για πυρηνικά όπλα. Ο καθορισμός αυτών των ιδιοτήτων απαιτούσε μια εξαιρετικά τεχνική συζήτηση μεταξύ ειδικών σε καύσιμα αντιδραστήρων. Αντί να εγκαταλείψουν το κείμενο, όλες οι πλευρές συμφώνησαν να δημιουργήσουν μια διαδικασία συζήτησης του ζητήματος, με τις ΗΠΑ να διατηρούν δικαίωμα βέτο. Στο τέλος, μια εσώτερη τεχνική ερώτηση δεν έγινε εμπόδιο για μια συμφωνία που όλες οι πλευρές θεώρησαν ότι άξιζε.

Η αναγνώριση ότι οι στρατηγικές προτεραιότητες μπορούν να ικανοποιηθούν ακόμα κι αν οι λεπτομέρειες χρειάζονται περισσότερο χρόνο μπορεί να αποδειχθεί πολύτιμη.

Όλες οι πλευρές πρέπει να "νικήσουν"

Μια συμφωνία επιτυγχάνεται όταν όλες οι πλευρές πιστεύουν ότι κέρδισαν. Αυτό είναι εντελώς δυνατόν εάν οι διαπραγματευτές έχουν συμπληρωματικές θέσεις και σαφή στρατηγικά στόχους. Αν ο απώτερος στόχος των ΗΠΑ είναι να αποφευχθεί μια ασταθής και επικίνδυνη πυρηνική κούρσα εξοπλισμών στη Μέση Ανατολή, μια συμφωνία πρέπει να είναι εφικτή. Οι πιθανότητες αυξάνονται αν, όπως αναφέρεται, το Ιράν μειώνει τις βασικές του προσδοκίες ως απάντηση στην υποβάθμιση του δικτύου πληρεξούσιων παραγόντων του από το Ισραήλ υπό τον πρώην πρόεδρο Τζο Μπάιντεν και τη πιο επιθετική και απρόβλεπτη ρητορική του Τραμπ.

Στο τέλος, όπως με κάθε διαπραγμάτευση—και όσο δυσάρεστο κι αν φαίνεται—μια συμφωνία για το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν θα πρέπει να θεωρείται ωφέλιμη από όλες τις πλευρές. Ο Τραμπ είχε δίκιο όταν έγραψε στο "Η Τέχνη της Συμφωνίας":Παρόλο που δεν ήταν τέλειο, ένα τέτοιο πυρηνικό συμφωνητικό επιτεύχθηκε μια φορά, και μπορεί να είναι δυνατό ξανά. Ένα Ιράν ικανό να εκτοξεύσει ένα πυρηνικό όπλο στην περιοχή και τον κόσμο σε σύντομο χρονικό διάστημα και χωρίς πρόσχημα είναι μια αρκετά επικίνδυνη κατάσταση ώστε να αξίζει την προσπάθεια.

Διαβάστε το άρθρο στην αρχική του δημοσίευση εδώ.

Επιμέλεια - Απόδοση: Νικόλας Σαπουντζόγλου