Συνεχης ενημερωση

    Δευτέρα, 11-Ιαν-2021 00:04

    Η ευρωπαϊκή δημοσιονομική αλληλεγγύη στην εποχή της πανδημίας

    • Εκτύπωση
    • Αποστολή με email
    • Προσθήκη στη λίστα ανάγνωσης
    • Μεγαλύτερο μέγεθος κειμένου
    • Μικρότερο μέγεθος κειμένου

    Του Γιώργου Ανδρέου

    Η κρίση της πανδημίας του κορονοϊού δεν αφήνει ανεπηρέαστη καμία πτυχή της δημόσιας υγείας, της οικονομίας, της αγοράς εργασίας και της ατομικής και κοινωνικής δραστηριότητας. Επιπλέον, όλοι αναγνωρίζουν ότι τα μέτρα που λαμβάνονται για την αντιμετώπιση της πανδημίας προκαλούν και θα προκαλούν για καιρό μείζονες ανακατατάξεις στη διαμόρφωση και την άσκηση δημόσιων πολιτικών σε εθνικό, υπερεθνικό και υποεθνικό επίπεδο. Το εύρος και η σοβαρότητα των προκλήσεων που θέτει η πανδημία για τη δημόσια υγεία, την οικονομία και την κοινωνική ευημερία υποχρεώνει τους δημόσιους δρώντες ανά τον κόσμο να επαναπροσδιορίζουν και να επανασταθμίζουν τους εκάστοτε στόχους της δημόσιας πολιτικής σε συστηματική βάση και, παράλληλα, να αναζητούν και να δοκιμάζουν νέα μείγματα πολιτικής με τη συνδυασμένη χρήση τόσο νέων όσο και παλαιότερων εργαλείων πολιτικής. 

    Σε ένα πολυεπίπεδο πολιτικό σύστημα όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση, κάθε κρίση υποχρεώνει τους δημόσιους δρώντες να αντιμετωπίσουν ένα επιπλέον δίλημμα, το οποίο αφορά την αναζήτηση του καταλληλότερου επιπέδου για τη διαμόρφωση και την εφαρμογή πολιτικής. Για την ακρίβεια, ένα από τα σημαντικότερα ερωτήματα που απασχόλησαν τους ευρωπαϊκούς θεσμούς και τις εθνικές κυβερνήσεις την Άνοιξη του 2020 ήταν το εάν η Ένωση θα διαμόρφωνε συλλογικά μια κοινή στρατηγική για την αντιμετώπιση της υγειονομικής και της οικονομικής διάστασης της κρίσης και, ακολούθως, εάν θα ανέπτυσσε ή και θα κινητοποιούσε ευρωπαϊκά εργαλεία πολιτικής προκειμένου να συνδράμει τα κράτη μέλη της προς αυτή την κατεύθυνση. 

    Η πανδημία του κορονοϊού είναι ο τελευταίος κρίκος σε μία αλυσίδα σοβαρών κρίσεων που έχουν πλήξει την ΕΕ κατά την τελευταία δεκαπενταετία (απόρριψη Συνταγματικής Συνθήκης, χρηματοπιστωτική κρίση και κρίση χρέους Ευρωζώνης, μεταναστευτική κρίση και Brexit). Κάθε μία από αυτές τις κρίσεις είχε διαφορετική αφετηρία κι εκδηλώθηκε καταρχάς σε ένα διαφορετικό πεδίο πολιτικής. Σε γενικές γραμμές, ωστόσο, η διαχείριση αυτών των κρίσεων από την Ένωση και τα όργανά της ακολούθησε την ίδια, πραγματιστική και προσαυξητική λογική του "βλέποντας και κάνοντας", χωρίς την εισαγωγή μείζονων θεσμικών καινοτομιών και, κυρίως, χωρίς την ανάπτυξη αξιόλογων μηχανισμών δημοσιονομικής αλληλεγγύης κατά τον επιμερισμό του κόστους. Επιπλέον, φαινόμενα όπως η αδυναμία της Ευρωζώνης να ενισχύσει τις δημοσιονομικές δομές της οικονομικής της διακυβέρνησης κατά τη διάρκεια της προηγούμενης οικονομικής κρίσης, η καθήλωση του μακροχρόνιου προϋπολογισμού της Ένωσης των 28 στο 1% του Ακαθάριστου Εθνικού Εισοδήματός της και η διαιώνιση των οικονομικών αποκλίσεων ανάμεσα στα μέλη της ενίσχυσαν εκείνες τις φωνές που υποστηρίζουν ότι η ΕΕ πάσχει από ένα σοβαρό έλλειμμα αλληλεγγύης και ότι το έλλειμμα αυτό υποσκάπτει τα ίδια τα θεμέλια της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.

    Τη στιγμή που γράφονται αυτές οι γραμμές, ο μαζικός εμβολιασμός του πληθυσμού της ΕΕ – ο οποίος είναι προϊόν ευρωπαϊκού συντονισμού – αλλά και ο μεγάλος όγκος των παρεμβάσεων του Ευρωπαϊκού Σχεδίου Ανάκαμψης, βρίσκονται ακόμα στη φάση του σχεδιασμού. Θα ήταν επομένως εξαιρετικά πρόωρο να κρίνουμε την αποτελεσματικότητα των οικονομικών δράσεων της ΕΕ στην αντιμετώπιση της κρίσης του κορονοϊού. Παρ’ όλα αυτά, κατά τη διάρκεια των τελευταίων οκτώ μηνών, η Ένωση δεν υιοθέτησε μόνο μια κοινή στρατηγική αντιμετώπιση της κρίσης, αλλά και ένα πλέγμα νέων δανειοδοτικών και χρηματοδοτικών μέσων για την ενίσχυση των πληττόμενων κρατών μελών. Η δεύτερη κατηγορία μέτρων, ιδιαιτέρως, αντιπροσωπεύει μια τομή σε σχέση με την εμπειρία της διαχείρισης των προηγούμενων κρίσεων στο πεδίο της αλληλεγγύης. Πιο συγκεκριμένα:

    - Πρώτον, για πρώτη φορά από τη δεκαετία του 1990, η ΕΕ επέλεξε να ενισχύσει σημαντικά τον προϋπολογισμό της, μέσω της εγκαθίδρυσης ενός νέου χρηματοδοτικού μέσου -του Next Generation EU- , ύψους 750 δισ. ευρώ, προκειμένου να χρηματοδοτήσει εθνικά σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, συμπληρώνοντας τα εθνικά μέσα αντιμετώπισης της κρίσης και ενισχύοντας πρωτίστως εκείνα τα κράτη μέλη που πλήττονται εντονότερα από την κρίση της πανδημίας. Οι χρηματοδοτήσεις αυτές αναμένεται να έχουν σημαντικές αναδιανεμητικές και σταθεροποιητικές επιπτώσεις για τις οικονομίες των λιγότερο ανεπτυγμένων κρατών μελών.

    - Δεύτερον, για πρώτη φορά στην ιστορία, η χρηματοδότηση των επιπρόσθετων δαπανών του κοινοτικού προϋπολογισμού θα λάβει χώρα μέσω δανεισμού της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, το κόστους του οποίου θα καλυφθεί μελλοντικά από νέους πόρους της Ένωσης και όχι από εθνικές εισφορές.

    - Τρίτον, ως νομική βάση του νέου χρηματοδοτικού μέσου επελέγη το Άρθρο 122 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ, σύμφωνα με το οποίο: "Όταν ένα κράτος μέλος αντιμετωπίζει δυσκολίες ή διατρέχει μεγάλο κίνδυνο να αντιμετωπίσει σοβαρές δυσκολίες, οφειλόμενες σε φυσικές καταστροφές ή έκτακτες περιστάσεις που εκφεύγουν από τον έλεγχό του, το Συμβούλιο, προτάσσει της Επιτροπής, μπορεί να αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία να του χορηγήσει, υπό ορισμένους όρους, κοινοτική χρηματοδοτική ενίσχυση". 

    Είναι σαφές ότι η δημιουργία του Next Generation EU συνιστά μια μείζονα αλλαγή πολιτικής (policy change) για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Όμως, όπως κάθε αλλαγή πολιτικής, η συγκεκριμένη αποτελεί έναν συνδυασμό στοιχείων συνέχειας και ασυνέχειας σε σχέση με τις προϋπάρχουσες πολιτικές. 

    - Σε ότι αφορά το επίπεδο των θεμελιωδών αρχών/ κατευθύνσεων της νέας πολιτικής, διαπιστώνουμε ότι εμφανίζεται μεν μια ενδυνάμωση του στοιχείου της δημοσιονομικής αλληλεγγύης, όμως η θεμελίωση της δράσης της Ένωσης στην ανάγκη αντιμετώπισης έκτακτων περιστάσεων (Άρθρο 122) συνιστά μια μάλλον φτωχή νοηματοδότηση της έννοιας της αλληλεγγύης: η ΕΕ νομιμοποιείται να συνδράμει χρηματοδοτικά τα μέλη της μόνο εκτάκτως. 

    - Σε ό,τι αφορά το επίπεδο των επιχειρησιακών στόχων, η  συνολική στόχευση του νέου μέσου δεν εισάγει ιδιαίτερες καινοτομίες: τα νέα προγράμματα θα χρηματοδοτήσουν κατά προτεραιότητα δράσεις που θα αποκαταστήσουν την άμεση ζημία που προκλήθηκε από την πανδημία και θα υποστηρίξουν τις πράσινες και ψηφιακές προτεραιότητες της Ένωσης. Παρατηρούμε επομένως ότι η Ένωση (και ιδίως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή) αξιοποίησαν την ευκαιρία που τους προσέφερε η κρίση προκειμένου να προωθήσουν και να υποστηρίξουν περαιτέρω τις μακροχρόνιες στρατηγικές για τον ψηφιακό μετασχηματισμό και την πράσινη μετάβαση που είχαν ήδη υιοθετήσει πριν από την πανδημία. 

    - Είναι στο επίπεδο των μέσων/ εργαλείων πολιτικής όπου εμφανίζονται οι περισσότερες και σημαντικότερες καινοτομίες, όπως η θεαματική αύξηση των χρηματοδοτήσεων του κοινοτικού προϋπολογισμού, η χρήση δανειακών εργαλείων, η δημιουργία νέων πόρων για την Ένωση και η δημιουργία μιας νέας κατηγορίας Ευρωπαϊκών προγραμμάτων. Αυτή καθαυτή η διαδικασία υιοθέτησης κι εφαρμογής των νέων προγραμμάτων, βεβαίως, φαίνεται ότι συνδυάζει στοιχεία της οργανωτικής και διαχειριστικής λογικής των ΕΣΠΑ (το περιεχόμενο του κάθε προγράμματος θα προσδιορίζεται έπειτα από διάλογο ανάμεσα στην Επιτροπή και την εκάστοτε κυβέρνηση και η υλοποίηση θα παρακολουθείται από την Επιτροπή) με στοιχεία της διαδικασίας του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου (όπου τα Εθνικά Προγράμματα Μεταρρυθμίσεων και οι εθνικοί προϋπολογισμοί υποβάλλονται σε μια μάλλον χαλαρή διαδικασία Ευρωπαϊκής εποπτείας). 

    Εν κατακλείδι, η μέχρι στιγμής αντίδραση της ΕΕ στην κρίση του κορονοϊού στο δημοσιονομικό πεδίο διαφοροποιείται από τις εμπειρίες του παρελθόντος κι έχει μερικές πολύ ενδιαφέρουσες συνέπειες για τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Από την άλλη πλευρά, το νέο χρηματοδοτικό μέσο δεν συνδέεται άμεσα με την οικονομική διακυβέρνηση της ΟΝΕ (η πρόταση που είχαν υποβάλει τον Μάρτιο του 2020 οι εννέα χώρες-μέλη του Νότου για την έκδοση κορονο-ομολόγων δεν είχε συνέχεια), δεν βασίζεται σε κάποια ριζική επαναδιατύπωση της έννοιας της ευρωπαϊκής αλληλεγγύης και δεν έχει μόνιμο χαρακτήρα. Οι επιπτώσεις του Next Generation EU θα γίνουν βεβαίως ορατές σταδιακά κατά την επόμενη πενταετία, όταν και θα υλοποιηθούν οι δράσεις του. Στην πράξη, πολλά θα κριθούν από την αποτελεσματικότητα του συντονισμού ανάμεσα στους Ευρωπαϊκούς θεσμούς και τις εθνικές κυβερνήσεις και διοικήσεις κατά τη διαμόρφωση και των υλοποίηση των προγραμμάτων του νέου μέσου, αλλά και κατά τη διαμόρφωση και αναθεώρηση του μείγματος των ασκούμενων εθνικών και Ευρωπαϊκών δημόσιων πολιτικών. Οι προκλήσεις θα είναι τεράστιες. 

    * Ο κ. Γιώργος Ανδρέου είναι Επίκουρος Καθηγητής Ευρωπαϊκής Πολιτικής στο Τμήμα Πολιτικών Επιστημών του Αριστοτέλειου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης και Ερευνητής του Ελληνικού Ιδρύματος Ευρωπαϊκής και Εξωτερικής Πολιτικής (ΕΛΙΑΜΕΠ).

    ΣΑΣ ΑΡΕΣΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ;

    ΣΧΕΤΙΚΑ ΑΡΘΡΑ