Συνεχης ενημερωση

    Παρασκευή, 10-Μαϊ-2019 00:03

    Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης - 70 χρόνια μετά το σχέδιο Μάρσαλ

    • Εκτύπωση
    • Αποθήκευση
    • Αποστολή με email
    • Προσθήκη στη λίστα ανάγνωσης
    • Μεγαλύτερο μέγεθος κειμένου
    • Μικρότερο μέγεθος κειμένου

    Του Παναγιώτη Κορκολή

    Επτά δεκαετίες μετά την πρώτη θεσμοθέτηση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ), που υπαγορεύτηκε από την ανάγκη αξιοποίησης των πόρων του σχεδίου Μάρσαλ, επιχειρείται ο εκσυγχρονισμός του πλαισίου των Δημοσίων Επενδύσεων με βάση τις διεθνώς καλές πρακτικές και πρότυπα.

    Ιστορικό

    Το βασικό νομοθετικό πλαίσιο του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) προέρχεται από το μακρινό 1952. Τότε νομοθετήθηκαν για πρώτη φορά διαδικασίες μεταφοράς πιστώσεων για την αξιοποίηση των "Κεφαλαίων της Εθνικής Ανασυγκροτήσεως" δηλαδή των - γνωστότερων σε μας σήμερα - πόρων του Σχεδίου Μάρσαλ.

    Τα πρώτα νομοθετήματα όρισαν την έννοια της δημόσιας επένδυσης και μια βασική διαδικασία μεταφοράς των χρημάτων στους τελικούς αποδέκτες. Το σύστημα αυτό διατηρήθηκε για πολλές δεκαετίες. Το βασικό μειονέκτημά του είναι ότι δεν προέβλεπε την εφαρμογή αρχών σχεδιασμού και μεσοπρόθεσμου προγραμματισμού.Έτσι τα διαθέσιμα κονδύλια κατανέμονταν χωρίς κριτήρια και κανόνες, σύμφωνα με την διαρκώς εναλλασσόμενη πολιτική βούληση, και μακριά από τη λογική της υπαγωγής τους σε ένα εθνικό σχέδιο ανάπτυξης.

    Η αιτία για την πρώτη ουσιαστική αλλαγή του πλαισίου ήταν αντίστοιχη με την αιτία που το γέννησε. Ήταν για άλλη μια φορά η εξωτερική χρηματοδότηση που άρχισε να εισρέει στη χώρα από τη συμμετοχή της στην τότε "ΕΟΚ". Από τη δεκαετία του ΄80 λοιπόν άρχισαν σταδιακά να εισέρχονται νέοι κανόνες προκειμένου να απορροφηθούν τα ευρωπαϊκά κονδύλια στο πλαίσιο της Πολιτικής Συνοχής και της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ). Από εκείνο το σημείο και πέρα το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων χωρίστηκε στα δύο. 

    Στο πρώτο και μεγαλύτερο μέρος, που συγχρηματοδοτήθηκε από τα διαρθρωτικά ταμεία της Ε.Ε., το οποίο προσαρμόστηκε αναγκαστικά στους κανόνες προγραμματισμού της Ε. Επιτροπής. Ακολούθησε δηλαδή τους Κανονισμούς των Μεσογειακών Ολοκληρωμένων Προγραμμάτων (ΜΟΠ), των Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης (ΚΠΣ) και σήμερα του ΕΣΠΑ.

    Το δεύτερο και μικρότερο μέρος, δηλαδή το εθνικό σκέλος του ΠΔΕ παρέμεινε μέχρι τις μέρες μας "εγκλωβισμένο" στο νομοθετικό πλαίσιο του 1952 γεγονός που σταδιακά οδήγησε στην ακραία υποβάθμιση του ρόλου του με δυσμενείς για τη χώρα συνέπειες όπως:

    - Την διασπορά έργων άτακτα στοΝ χώρο και τον χρόνο χωρίς συνοχή 
    - Την αδιαφάνεια στη λήψη των αποφάσεων, την έλλειψη διαβούλευσης και την ανισοκατανομή των πόρων σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο
    - Την αδυναμία ελέγχου επιτυχούς ολοκλήρωσης των έργων με αποτέλεσμα να λιμνάζουν πόροι σε μισοτελειωμένα για δεκαετίες έργα και την ίδια στιγμή
    - Την απουσία βασικών υποδομών σε πολλές περιοχές της χώρας (πχ ύδρευσης, αποχέτευσης, αντιπλημμυρικής προστασίας κλπ)
    - Το έλλειμμα συντήρησης και καλής λειτουργίας των υπαρχουσών υποδομών με αποτέλεσμα αυτές να απαξιώνονται και να χρειάζονται πολύ περισσότεροι πόροι για την ανάταξή τους.

    Το ΠΔΕ στα χρόνια των μνημονίων

    Το ΠΔΕ υπήρξε από τα πρώτα "θύματα" των περιοριστικών πολιτικών περικοπής των δημοσίων δαπανών στα χρόνια των δύο πρώτων μνημονίων καθώς υπό την πίεση των θεσμών είχαμε συνεχείς μειώσεις (από 10,3 δισ. το έτος 2010 σε 6,4 δισ. το 2014). Περισσότερο μειώθηκε το εθνικό σκέλος του ΠΔΕ καθώς το συγχρηματοδοτούμενο σκέλος έπρεπε να παραμείνει σταθερό, να χρηματοδοτήσει τα έργα του ΕΣΠΑ ώστε στη συνέχεια να εισρεύσουν οι ευρωπαϊκοί πόροι. Το εθνικό ΠΔΕ από το ιστορικό υψηλό ποσό των 4 δισ. του έτους 2004 (Ολυμπιακοί Αγώνες) μειώθηκε στα ιστορικά χαμηλά επίπεδα των 700 εκατ. το 2014. (μείωση 82%).

    Η μείωση αυτή είχε δύο επιπτώσεις. Η πρώτη ήταν άμεση: να αυξηθούν οι ληξιπρόθεσμες οφειλές του δημοσίου προς αναδόχους δημοσίων έργων που είχαν την ατυχία οι συμβάσεις τους να χρηματοδοτούνται από το εθνικό ΠΔΕ. Αυτή αντιμετωπίστηκε επιτυχώς και ήδη από τις αρχές του 2016 οι ληξιπρόθεσμες οφειλές του ΠΔΕ μηδενίστηκαν και παραμένουν έως σήμερα μηδενικές.

    Η δεύτερη επίπτωση (και σοβαρότερη γιατί έχει μεσοπρόθεσμο χαρακτήρα) ήταν η αναστολή ωρίμανσης νέων έργων τόσο για το ΕΣΠΑ όσο και για το εθνικό ΠΔΕ. Αυτό συνέβη γιατί οι μελέτες και η ωρίμανση νέων έργων χρηματοδοτούνται σχεδόν αποκλειστικά από το Εθνικό ΠΔΕ. Τελικό αποτέλεσμα η έλλειψη ώριμων έργων που εμποδίζει σήμερα την πλήρη αξιοποίηση του ΠΔΕ.

    Για την άρση αυτής της δεύτερης σοβαρής επίπτωσης η κυβέρνηση αποφάσισε σταδιακή ενίσχυση του ΠΔΕ (τουλάχιστον στα 7 δισ. € ετησίως από το 2021) με ιδιαίτερη έμφαση στο εθνικό του σκέλους. Παράλληλα το Υπουργείο Οικονομίας σε συνεργασία με άλλα Υπουργεία έχει προχωρήσει στην ενεργοποίηση μιας νέας γενιάς προγραμμάτων και έργων (Προγράμματα Φιλόδημος για τους Δήμους, Ειδικό Πρόγραμμα για την Ενεργειακή Εξοικονόμηση Δημοσίων Κτιρίων, Χρηματοδότηση Τοπικών Χωρικών Σχεδίων κλπ) που πολλαπλασιάζουν τους διαθέσιμους πόρους και αξιοποιούν στο έπακρο τη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) και άλλους διεθνείς χρηματοπιστωτικούς οργανισμούς.

    Από το Σχέδιο Μάρσαλ στο Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης (ΕΠΑ)

    Πέρα από τα άμεσα μέτρα ανάταξης του ΠΔΕ, η ανάγκη για ενσωμάτωση των σύγχρονων αρχών σχεδιασμού και προγραμματισμού στο Εθνικό ΠΔΕ είναι περισσότερο επίκαιρη από ποτέ.  Η Γενική Γραμματεία Δημοσίων Επενδύσεων και ΕΣΠΑ (ΓΓΔΕ & ΕΣΠΑ) προετοιμάζεται εδώ και δύο χρόνια στην κατεύθυνση αυτή. Προσάρμοσε τον Οργανισμό του Υπουργείου Οικονομίας κατάλληλα ώστε να προβλέψει μια νέα Δομή, τη Διεύθυνση Διαχείρισης Εθνικού ΠΔΕ, η οποία επεξεργάστηκε και προτείνει ένα σχέδιο νόμου για το Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης (ΕΠΑ).

    Με σύμμαχο την εμπειρία των διαδικασιών σχεδιασμού και υλοποίησης του ΕΣΠΑ αλλά και άλλων διεθνών καλών πρακτικών, το σχέδιο αυτό θέτει τις βάσεις ενός ολοκληρωμένου συστήματος για την κατάρτιση, τη διαχείριση, την παρακολούθηση και τον έλεγχο ενός Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης για να αξιοποιήσει το Εθνικό Σκέλος του ΠΔΕ.

    Βασική αρχή του ΕΠΑ αποτελεί ο αυτόνομος, μεσοπρόθεσμος προγραμματικός σχεδιασμός (κατά κανόνα πενταετής). Το Υπουργείο Οικονομίας διαδραματίζει τον κεντρικό συντονιστικό ρόλο στην κατάρτιση και τον συντονισμό του ΕΠΑ αλλά οι αποφάσεις λαμβάνονται μετά από διαδικασίες διαβούλευσης με τους κοινωνικούς εταίρους, τους παραγωγικούς φορείς, τα Υπουργεία, τους Δήμους και τις Περιφέρειες της χώρας. 

    Βασικά χαρακτηριστικά του ΕΠΑ είναι:

    * Η μεσοπρόθεσμη στοχοθεσία και η υπαγωγή των έργων σε στρατηγικούς στόχους και ιεραρχούμενες αναπτυξιακές προτεραιότητες. Το Υπουργείο Οικονομίας θα θέτει τις βασικές αναπτυξιακές προτεραιότητες με βάση την Εθνική Αναπτυξιακή Στρατηγική όπως αυτή κάθε φορά επικαιροποιείται.

    * Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και η αποκέντρωση καθώς μετά από διαβούλευση κάθε Υπουργείο και Περιφέρεια θα έχει την ιδιοκτησία και τη διαχείριση των πόρων του δικού του/της Επιχειρησιακού Προγράμματος εξειδικεύοντας τις εθνικές προτεραιότητες στις ιδιαίτερες θεματικές και χωρικές ανάγκες και δυνατότητες

    * Ο εκσυγχρονισμός της έννοιας της Δημόσιας Επένδυσης ώστε να περιλαμβάνει όχι μόνο τα έργα υποδομών αλλά και τις κρατικές ενισχύσεις προς τις επιχειρήσεις, τα σύγχρονα μέσα χρηματοοικονομικής τεχνικής, τις καταρτίσεις και επιμορφώσεις εργαζομένων και ανέργων, την κοινωνική οικονομία κλπ. 

    * Η δυνατότητα ενεργοποίησης σύνθετων χρηματοδοτικών σχημάτων (όπως τα προγράμματα Φιλόδημος) μέσω Κοινών Υπουργικών Αποφάσεων και όχι μέσω adhocνομοθετικών ρυθμίσεων όπως γίνεται μέχρι σήμερα αποφεύγοντας την πολυνομία.

    * Η εφαρμογή ενός απλού Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου μέσα από το οποίο τα έργα και τα προγράμματα θα παρακολουθούνται, θα ελέγχονται και θα αξιολογούνται ως προς την επίτευξη των αποτελεσμάτων τους.

    * Η μείωση του γραφειοκρατικού βάρους και η απλοποίηση των διαδικασιών προετοιμασίας, ένταξης και χρηματοδότησης των έργων (πχ η αυτοδίκαιη έγκριση προϋπολογισμού με την ένταξη ενός έργου στο πρόγραμμα, η αυτόματη συνέχιση της χρηματοδότησης ενός έργου με την αλλαγή του οικονομικού έτους κλπ).

    * Η θέσπιση κινήτρων για την έγκαιρη απορρόφηση των πόρων μέσω αποθεματικού (καλής) επίδοσης.

    Όλα τα παραπάνω συνθέτουν μια μεταρρύθμιση με την ουσιαστική έννοια του όρου. Αυτό άλλωστε επιβεβαιώθηκε στην πρόσφατη Υπουργική διάσκεψη του ΟΟΣΑ στην Αθήνα από Υπουργούς άλλων χωρών και τεχνοκράτες του ΟΟΣΑ. Τέτοιες μεταρρυθμίσεις έχει ανάγκη η χώρα για να εξορθολογίσει και εκσυγχρονίσει βασικές λειτουργίες του κράτους αλλά και να σχεδιάσει ένα νέο βιώσιμο και χωρίς αποκλεισμούς μοντέλο ανάπτυξης. 

    Η νομοθετική αυτή πρωτοβουλία, μαζί με αυτές της ίδρυσης της Ελληνικής Αναπτυξιακής Τράπεζας, των Μικροχρηματοδοτήσεων, του εκσυγχρονισμού του πλαισίου για τις Στρατηγικές Επενδύσεις κλπ. εντάσσονται στη συνολική αναπτυξιακή ατζέντα των 154 δράσεων του Υπουργείου Οικονομίας.

    *Ο κ. Παναγιώτης Κορκολής είναι Γενικός Γραμματέας Δημοσίων Επενδύσεων & ΕΣΠΑ 

    ΣΑΣ ΑΡΕΣΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ;

    ΣΧΕΤΙΚΑ ΑΡΘΡΑ

    Δειτε τα πρωτοσελιδα ολων των εφημεριδων