Συνεχης ενημερωση

    Πέμπτη, 11-Ιουν-2020 00:05

    Οι νέες προτάσεις της Επιτροπής για τον μελλοντικό προϋπολογισμό της ΕΕ: τα δύο πρόσωπα του Ιανού

    • Εκτύπωση
    • Αποστολή με email
    • Προσθήκη στη λίστα ανάγνωσης
    • Μεγαλύτερο μέγεθος κειμένου
    • Μικρότερο μέγεθος κειμένου

    Του Γιώργου Ανδρέου

    Στις 27 Μαΐου, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ανακοίνωσε το σχέδιό της για την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης και την ανάκαμψη της ευρωπαϊκής οικονομίας. Είχαν προηγηθεί η γαλλο-γερμανική πρόταση για τη δημιουργία ενός νέου Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανάκαμψης που θα διαθέτει επιχορηγήσεις ύψους 500 δισ. ευρώ, αλλά και η αντι-πρόταση των "τεσσάρων φειδωλών"(Αυστρίας, Ολλανδίας, Δανίας και Σουηδίας) υπέρ ενός διετούς μηχανισμού χορήγησης δανείων χωρίς επιβάρυνση για τον Ευρωπαϊκό προϋπολογισμό. 

    Το σχέδιο της Επιτροπής περιλαμβάνει, αφενός, μέτρα και μηχανισμούς που είχαν θεσπιστεί σε προγενέστερη φάση - όπως η νέα πιστωτική γραμμή του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας και το μέσο προσωρινής στήριξης για τον μετριασμό των κινδύνων ανεργίας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης (SURE)– και, αφετέρου, τον επανασχεδιασμό του "Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου" (ΠΔΠ) 2021-2027, δηλαδή του μακροχρόνιου προϋπολογισμού της ΕΕ. Κεντρικό στοιχείο αυτού του επανασχεδιασμού είναι το νέο, τετραετούς διάρκειας χρηματοδοτικό Ευρωπαϊκό Μέσο Ανάκαμψης έκτακτης ανάγκης, γνωστό ως Next Generation EU, ύψους 750 δισ. ευρώ. Προκειμένου όμως να ενταχθεί ο νέος χρηματοδοτικός μηχανισμός στο ΠΔΠ 2021-2027, η Επιτροπή εισηγήθηκε να αυξηθεί προσωρινά το ανώτατο όριο των ιδίων πόρων του ΠΔΠ στο 2% του ευρωπαϊκού Ακαθάριστου Εθνικού Εισοδήματος (ΑΕΕ), από το 1,2% που ισχύει κατά την τρέχουσα περίοδο (2014-2020). Οι προτάσεις αυτές της θα αποτελέσουν τη βάση για μια μεγάλη και επίπονη διαπραγμάτευση στα όργανα της ΕΕ, η οποία, σύμφωνα με το επίσημο χρονοδιάγραμμα, θα πρέπει να έχει ολοκληρωθεί το αργότερο ως το τέλος του έτους. 

    Όπως ήταν αναμενόμενο, η ανακοίνωση των παραπάνω προκάλεσε πλήθος  - θετικών, ως επί το πλείστον - αντιδράσεων και αναζωπύρωσε τη συζήτηση γύρω από ένα τεράστιο φάσμα θεμάτων, κεντρική θέση ανάμεσα στα οποία κατέχει, δικαίως, ο προβληματισμός γύρω από την επάρκεια και την αποτελεσματικότητα των προτεινόμενων δράσεων. Το παρόν άρθρου, ωστόσο, εστιάζεται σε ένα διαφορετικό ερώτημα: ποιος είναι ο δυνητικός αντίκτυπος  των προτάσεων της Επιτροπής στο μέγεθος, την αρχιτεκτονική και τη λειτουργία του προϋπολογισμού της ΕΕ;

    Η κρίση του COVID-19 ανέτρεψε τον μακροχρόνιο προγραμματισμό της ΕΕ για το ΠΔΠ 2021-2027. Ήδη από τον Μάιο του 2018, η Επιτροπή είχε δημοσιεύσει τις σχετικές προτάσεις, οι οποίες προέβλεπαν την καθήλωση του ΠΔΠ στα ίδια επίπεδα δαπανών με το ΠΔΠ 2014-2020 (1,08% του ΑΕΕ της ΕΕ). Μεσολάβησαν ενάμιση έτος επίπονων διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο του Συμβουλίου, μια άκαρπη σύνοδος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου το Φεβρουάριο του 2019 (όταν η πρόταση που κατέθεσε ο πρόεδρός του για ένα ΠΔΠ ύψους 1,07% του ΑΕΕ της ΕΕ απέτυχε να συγκεντρώσει τη συναίνεση των 27 ηγετών της ΕΕ) και… ο COVID -19. Ως γνωστόν, η πανδημία του κορονοϊού επιδείνωσε δραματικά τις οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες στην Ευρώπη και μετέβαλε ριζικά τις προϋπάρχουσες προτεραιότητες πολιτικής, τόσο σε εθνικό επίπεδο όσο και στο επίπεδο της ΕΕ. Ωστόσο, αυτή η αλλαγή προτεραιοτήτων δεν εξάλειψε τις βασικές εστίες διαφωνίας μεταξύ των εθνικών κυβερνήσεων γύρω από τον προϋπολογισμό της ΕΕ: ζητήματα όπως το συνολικό ύψος των ίδιων πόρων, η σύνθεση των συστήματος των ίδιων πόρων και το ενδεχόμενο κατάργησης των "επιστροφών" που ευνοούν τα πλουσιότερα κράτη μέλη, η ανακατανομή των δαπανών εις βάρος της ΚΑΠ και της πολιτικής συνοχής, η προικοδότηση της καταπολέμησης της κλιματικής αλλαγής, η διασύνδεση των χρηματοδοτήσεων με το σεβασμό του κράτους δικαίου εξακολουθούν να διχάζουν τους 27 - και οι διαχωριστικές γραμμές δεν τοποθετούνται πάντοτε μεταξύ Βορρά και Νότου. 

    Σε αυτό το σύνθετο και ταχέως μεταβαλλόμενο τοπίο, η Επιτροπή υιοθέτησε μια προσέγγιση που συνδυάζει τόλμη και πραγματισμό. Στο ένα άκρο της κλίμακας βρίσκεται αυτή καθεαυτή η πρόταση για τη δημιουργία του Next Generation EU: πρόκειται για ένα γενναιόδωρο- και, για τα δημοσιονομικά μέτρα της ΕΕ, γιγαντιαίο -,φιλόδοξο και ευέλικτο χρηματοδοτικό σχήμα που βασίζεται ως επί το πλείστον σε επιχορηγήσεις (440 δισ. ευρώ) και το οποίο θα υποστηρίξει τη μακροοικονομική σταθεροποίηση των εθνικών οικονομιών και, παράλληλα θα ενισχύσει την πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση. Εξίσου τολμηρή είναι η πρόταση για τη χρηματοδότηση του νέου σχήματος μέσω της -προσωρινής-  αύξησης του ορίου των ίδιων πόρων και μέσω της έκδοσης ομόλογων από την Επιτροπή, κάτι που αντιπροσωπεύει μια πραγματική ρήξη με το statusquo.  Σε αυτή την περίπτωση, η Επιτροπή "έλαβε το μήνυμα" από τη γαλλο- γερμανική πρόταση κι επέλεξε να θέσει σε δεύτερη μοίρα της ανησυχίες των  "τεσσάρων φειδωλών", όχι όμως να τις αγνοήσει, καθώς οι εγγυήσεις και τα δάνεια (ο δεύτερος πυλώνας του Next Generation EU) αντιπροσωπεύουν  το ένα τρίτο των πόρων του νέου σχήματος. 

    Πίνακας - Σύγκριση των δύο προτάσεων της Επιτροπής για το ΠΔΠ 2021-2027
    (δισ. ευρώ, πιστώσεις υποχρεώσεων σε σταθερές τιμές 2018)

    pin
    *Η χρηματοδότηση της εξωτερικής δράσης που εντάσσεται στο Next Generation EU περιλαμβάνει επίσης εγγυήσεις, το ύψος των οποίων δεν έχει καθοριστεί.
    Πηγή: Darvas, Zsolt (2020), "An uncompromising budget”, Bruegel Blog Post May 29. Διαθέσιμο στο: https://www.bruegel.org/2020/05/new-eu-budget-proposal-the-uncompromised-compromise/ (τελευταία πρόσβαση 7/6/2020).


     

    Στο άλλο άκρο της κλίμακας βρίσκεται η επιλογή της Επιτροπής να διατηρήσει σχεδόν απαράλλακτο  το "κυρίως" ΠΔΠ: μια σύντομη ματιά στον Πίνακα είναι αρκετή για να αποκαλύψει ότι η πρόταση του 2020 ελάχιστα διαφέρει από την πρόταση του 2018 ως προς το ύψος και τη διάρθρωση των δαπανών του καθεαυτό ΠΔΠ. Σε αυτό το περιοριστικό πλαίσιο, από την πλευρά των δαπανών, αξιοσημείωτες εξαιρέσεις είναι η αύξηση κατά 20% των δαπανών για τη συνοχή, καθώς και οι αυξήσεις για το περιβάλλον, τη γεωργία, την εξωτερική δράση, την έρευνα και την υγεία. Οι περισσότερες από αυτές τις αυξήσεις είναι αντανάκλαση της δημιουργίας του Next Generation EU, καθώς προορίζονται να τροφοδοτήσουν τους επιμέρους πυλώνες του και να ενεργοποιηθούν εμπροσθοβαρώς (πριν δηλαδή ξεκινήσει η εκταμίευση των επιχορηγήσεων μέσω του νέου Μηχανισμού Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας). 

    Η εικόνα στατικότητας είναι πιο εμφανής εάν εξετάσουμε την πλευρά των εσόδων, καθώς η χρηματοδότηση του "κανονικού" ΠΔΠ διαχωρίζεται πλήρως από τη χρηματοδότηση του Next Generation EU. Είναι επίσης εξαιρετικά αμφίβολο εάν οι νέοι ίδιοι πόροι που εισηγήθηκε το Μάιο η Επιτροπή(και οι οποίοι είναι παρόμοιοι  με αυτούς που είχε εισηγηθεί το 2018), θα υιοθετηθούν τελικά από τις κυβερνήσεις. Επιπροσθέτως, η Επιτροπή, υποχωρώντας στην πίεση των καθαρών πληρωτών του προϋπολογισμού, αποδέχτηκε επί της αρχής τη διατήρηση του συστήματος "επιστροφών"που περιορίζουν τη δημοσιονομική επιβάρυνση των χωρών του Βορρά. Ίσως αυτή η υποχώρηση να είναι και το διαπραγματευτικό τίμημα για τη δημιουργία του Next Generation EU.

    Ένα τελευταίο σημείο που είναι άξιο αναφοράς, καθώς δεν έχει τύχει της δέουσας προβολής από τα ελληνικά μέσα ενημέρωσης, είναι το γεγονός ότι το Next Generation EU έχει προσωρινό χαρακτήρα. Σύμφωνα με την Επιτροπή, πρόκειται για έκτακτο μέσο λόγω έκτακτης ανάγκης, το οποίο τίθεται σε εφαρμογή για προσωρινό διάστημα και χρησιμοποιείται αποκλειστικά για μέτρα αντιμετώπισης της κρίσης και ανάκαμψης… με καταληκτική ημερομηνία την 31η Δεκεμβρίου 2024.Με άλλα λόγια, το σενάριο της Επιτροπής προβλέπει επιστροφή στο σημερινό δημοσιονομικό statusquoαπό το 2025 και στο εξής. Αυτό είναι προφανώς το σενάριο που εξυπηρετεί τους "τέσσερις φειδωλούς" και που απεύχονται οι χώρες του Νότου, όπως και οι υποστηρικτές της δημοσιονομικής ενοποίησης της ΕΕ. Στην πολιτική, ωστόσο, τέσσερα χρόνια είναι μια αιωνιότητα, ιδίως υπό συνθήκες κρίσης.

    Είναι ευρύτατα γνωστό ότι ο Ιανός, μια από τις πιο σημαντικές ρωμαϊκές θεότητες, ήταν διπρόσωπος. Αυτό που είναι λιγότερο γνωστό είναι ότι ήταν ο θεός όλων των ενάρξεων και των μεταβάσεων. Όταν επομένως, οι Ρωμαίοι αναφέρονταν "στα δύο πρόσωπα του Ιανού", εννοούσαν το παρελθόν και το μέλλον. Αυτό είναι νομίζω το βασικό χαρακτηριστικό των νέων προτάσεων της Επιτροπής: ενώ ακολουθούν σε μεγάλο βαθμό τη λογική και τις ισορροπίες του παρελθόντος, προσανατολίζονται ταυτόχρονα προς το μέλλον. Είναι πολλές οι ασάφειες και οι αβεβαιότητες που συνοδεύουν αυτές τις προτάσεις -λχ. οι αιρεσιμότητες για την εκταμίευση των κονδυλίων, η θεσμική διαχείριση των αντίστοιχων εθνικών προγραμμάτων από πλευράς ΕΕ, η χρονικότητα διάθεσης των κονδυλίων, το τελικό ύψος και η σύνθεση των ίδιων πόρων. Είναι επίσης αδύνατον να προβλέψει κανείς την έκβαση των επικείμενων διαπραγματεύσεων και το πώς θα διαμορφωθεί τελικά το νέο ΠΔΠ. Σε κάθε περίπτωση, ωστόσο, η έκταση της κρίσης και η δυναμική των εξελίξεων σε εθνικό και Ευρωπαϊκό επίπεδο ωθούν αναπότρεπτα τον προϋπολογισμό της ΕΕ προς το μέλλον.  Ο κύβος ερρίφθη.

    * Ο κ. Γιώργος Ανδρέου είναι Επίκουρος Καθηγητής Ευρωπαϊκής Πολιτικής στο Τμήμα Πολιτικών Επιστημών του Αριστοτέλειου Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης και Ερευνητής του ΕΛΙΑΜΕΠ

    ΣΑΣ ΑΡΕΣΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ;

    ΣΧΕΤΙΚΑ ΑΡΘΡΑ